El comedor escolar universal: una estrategia educativa rentable para España

José Montalbán Castilla. Profesor asistente de Economía en SOFI en la Universidad de Estocolmo, y Senior Felow de Oportunidades y Movilidad Social de EsadeEcPol.

Las disparidades en los niveles de salud aparecen muy temprano en la existencia de las personas, y explican una buena parte de las diferencias existentes en el capital humano y las condiciones económicas en la vida adulta (Heckman, 2007; Currie y Almond, 2011). Las inversiones que mejoran las condiciones materiales de vida de los niños en los primeros años suelen tener un alto retorno (Almond et al., 2018). Hay bastante investigación centrada en políticas específicas desarrolladas cuando los individuos están en el útero y en los primeros años de vida, pero se conoce relativamente poco acerca de los efectos a largo plazo de programas universales destinados a mejorar la salud en el “periodo medio” entre la infancia y la edad adulta. Un ejemplo son los planes estatales de comedores escolares, muy comunes en los países desarrollados. Estos proyectos son especialmente interesantes puesto que este “periodo medio” es clave en el establecimiento de una dieta y hábitos alimenticios de alta calidad nutricional. Además, con ellos se tiene la posibilidad de llegar a una gran cantidad de niños a un coste relativamente bajo a través del sistema educativo.

Las políticas de comedor escolar que desarrollan los distintos países son comunes pero muy variadas en cuanto a su cobertura e implementación. En EE. UU., funciona un programa federal, el National School Lunch Program (NSLP), que acoge a cerca de 30 millones de niños. En la UE, conviven una amplia gama de sistemas de comedor escolar. En Suecia, Finlandia y Estonia, los comedores escolares se encuentran totalmente subvencionados por el Estado, y en funcionamiento desde la década de los cuarenta. Alemania ha adoptado un programa de comedor universal, pero sin requerimientos nutricionales obligatorios. En España, Francia, Italia y Gran Bretaña se subvenciona a una pequeña parte de las familias a través de becas de comedor, y el resto pagan el coste total. En Noruega y Dinamarca, no hay comedores escolares, y los niños llevan su propia comida al colegio.

España cuenta con un sistema de comedor escolar de subvención parcial, en el que cada CCAA tiene su propia regulación sobre los servicios que ofrece (González et al., 2021). Cerca de un 11,2% del total de alumnos tienen derecho a beca de comedor (Save the Children, 2022), mientras que el resto de familias deben asumir el coste total. El precio diario del comedor osciló entre los 3,5 y 6,5 euros el día en 2020/21 (entre 612,5 y 1.137 euros al año), con fuertes diferencias entre CCAA. Cataluña e Islas Baleares registran los precios más altos (6,5 y 6,33 euros, respectivamente), mientras que Asturias y Canarias ofrecen los más bajos (3,5 y 3,63 euros, respectivamente). En España, un 23,3% de los niños tiene sobrepeso, y un 17,3% obesidad, siendo este porcentaje uno de los mayores de la UE (Educo, 2022). Además, sólo un 40,2% de los estudiantes de primaria utilizan el comedor escolar (Ministerio de Educación y Formación Profesional, 2020), por lo que el margen de mejora es enorme.

Pese a que, en las últimas décadas, los gobiernos de diferentes partes del mundo han obligado a incrementar los estándares nutricionales de los comedores escolares, existe escasez de evidencia causal de los efectos en la salud, las capacidades cognitivas o los ingresos laborales a largo plazo de estos programas. Un trabajo publicado en marzo de 2022 en una de las mejores revistas académicas de Economía, la Review of Economic Studies, cambia este paradigma. Peter Lundborg, Dan-Olof Rooth y Jesper Alex-Petersen, estudian el efecto causal del sistema universal de comedor escolar sueco en los resultados a largo plazo. Los autores realizan una labor exhaustiva de recolección de datos históricos. Son capaces de emparejar datos históricos con datos administrativos de la población sueca, cuyos resultados estudian desde que los estudiantes se encuentran en primaria hasta que se retiran del mercado laboral. Los autores aprovechan la implementación gradual del programa en los municipios suecos entre 1959 y 1969, para identificar el efecto causal del programa.

Los resultados de esta investigación muestran que el programa genera efectos muy positivos a largo plazo. Los estudiantes que estuvieron expuestos durante toda la educación primaria (nueve años) al plan de comedor escolar universal incrementaron sus ingresos en un 3% a lo largo de su vida laboral, con respecto a los estudiantes que no tuvieron acceso. El efecto es menor entre las familias con mayor nivel económico. Según los autores, aquellos cuyos ingresos familiares estaban en lo más bajo de la distribución fueron los que más se beneficiaron de esta política, incrementando su renta futura en un 5,8%. Sin embargo, los estudiantes pertenecientes al resto de cuartiles de distribución de ingresos también se beneficiaron (en torno a un 2%). Por tanto, aunque los beneficios no fueron iguales para todos, el rendimiento positivo de este programa universal es, de hecho, universal a lo largo del nivel de ingresos.

Fuente Lundborg y Rooth (2021) en Voxeu.

Fuente Lundborg y Rooth (2021) en Voxeu

El comedor escolar universal también incrementó los años de escolarización y la probabilidad de acceder a la universidad. Los estudiantes que participaron en el programa registraron una mayor estatura, y los hombres estaban más sanos cuando entraban en el servicio militar obligatorio. Un dato importante es que los estudiantes, al no ingerir calorías poco saludables, carecían de sobrepeso. La mejora significativa en la calidad nutricional a lo largo del periodo escolar resulta fundamental para que los estudiantes mejoren sus resultados.

En lo que respecta a las finanzas familiares, el programa no generó una mejora significativa derivada de la reducción del gasto en comida, que no es muy significativa. El programa incrementó significativamente la oferta laboral de las madres, sin alterar la de los padres. Sin embargo, los autores no encuentran que este aumento explique los beneficios a largo plazo del programa.

Para determinar si la implementación de un programa de comedores escolares universal sería beneficioso para España, se necesita hacer un análisis coste-beneficio. Por tanto, basándome en los resultados de Lundborg, Rooth y Petersen (2022), he desarrollado un análisis coste-beneficio preliminar de este programa para España. La estimación de los costes está basada en un excelente informe de Educo (2022). En él se tiene en cuenta que el coste actual del comedor en primaria es el producto del precio máximo por CCAA, 175 días lectivos al año, y el número de usuarios. Se calcula que el coste total del comedor escolar al año asciende a 737,3 millones de euros, cubriendo a 861.928 estudiantes, lo que nos da un gasto por alumno de 855,52 euros al año. Si asumimos nueve años de programa (contando segundo ciclo de Educación Infantil y Primaria), y una tasa de descuento del 3%, obtengo que el valor presente descontado del coste total por alumno es de 6.861 euros.

La estimación de los ingresos está aproximada utilizando la Encuesta Financiera de las Familias (EFF) del Banco de España de 2017. En ella he estimado el ingreso individual anual realizando una media ponderada del ingreso medio dividida por el número de personas que trabajan en el hogar, con lo que obtengo un ingreso medio anual de 26.483 euros. Asumiendo que la edad media de incorporación al mercado laboral es de 23 años, la jubilación se produce a los 67 años, y una tasa de descuento del 3%, obtengo que el valor presente descontado del ingreso total por alumno es de 19.848 euros.

Reconciliando los valores presentes netos del coste e ingreso total, se pone de manifiesto que un programa de comedores escolares universal en España sería coste-efectivo. La ratio beneficio-coste es 3, implicando que, por cada euro invertido en comedores escolares obtendremos tres a largo plazo. El programa es todavía más efectivo para aquellos alumnos de familias con menores ingresos, donde la ratio asciende a 5,5. Estos resultados son muy parecidos a los que encuentran Lundborg, Rooth y Petersen (2022). La ratio beneficio-coste de este programa es alta en comparación con otros programas. Es cerca del doble del Head Start programme (Kline y Walters, 2016), y parecida a la del Perry Preschool Project y Carolina Abecedarian Project (Heckman et al., 2010) para los alumnos con menores recursos.

Se debe tener en cuenta que estos cálculos están probablemente infraestimados, puesto que no se están teniendo en cuenta las potenciales externalidades positivas del programa, como el aumento en la recaudación de IRPF, o la mejora de la salud de los individuos que repercutirá en una reducción del coste sanitario en futuro.

A corto plazo, existen dos limitaciones materiales importantes: (i) En España, la gran mayoría de centros públicos de Infantil y Primaria disponen de comedor (el 70% aproximadamente). Construir la infraestructura para todos los colegios se estima en 400 millones al año para cinco años (Ferrero, Gortazar y Martínez, 2022; Save the Children, 2022). (ii) El coste del comedor universal en España ascendería a 1.664 millones de euros al año (Educo, 2022), lo que supone un incremento de 1.472 millones de euros más que el escenario actual de becas y ayudas. La restricción presupuestaria es fundamental, aunque las cifras no son desorbitadas. Teniendo en cuenta que el último presupuesto ejecutado de Educación (2021) es de 59.773 millones de euros al año (Ministerio de Educación y Formación Profesional, 2023), realizar los puntos (i) y (ii) supone incrementar el gasto total en un 3,1 % los primeros cinco años, y un 2,4% a partir de entonces con respecto al nivel actual.

En vista de estos resultados, el cambio hacia un programa de comedores escolares universal sería una política pública muy beneficiosa para España con vistas a futuro. También existen otras iniciativas que registran efectos positivos que podrían ser complementarias, como los desayunos escolares (Bütikofer, Molland y Salvanes, 2018) o las máquinas de vending más saludables (Anderson, Gallagher y Ramírez Richie, 2018). Si el objetivo es sacar el máximo rendimiento a los recursos públicos implementando políticas educativas de altos retornos a largo plazo, el comedor escolar universal podría ser el candidato ideal.

Bibliografía

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Anderson, M. L., Gallagher, J., & Ritchie, E. R. (2018). School meal quality and academic performance. Journal of Public Economics, 168, 81-93.

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de España, B. (2019). Encuesta Financiera de las Familias (EFF) 2017. Boletín Económico.

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Ferrero, M., Gortazar, L., & Martínez, Á. (2022). Jornada escolar continua: Cómo la pandemia está acelerando un modelo social y educativo regresivo. EsadeEcPol Brief #26 Mayo 2022.

Ministerio de Educación y Formación Profesional (2020). Estadística de las Enseñanzas no universitarias. Curso 2019-2020. S.G. de Estadística y Estudios del Ministerio de Educación y Formación Profesional.

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Heckman, J. J. (2007). The economics, technology, and neuroscience of human capability formation. Proceedings of the national Academy of Sciences, 104(33), 13250-13255.

Heckman, J. J., Moon, S. H., Pinto, R., Savelyev, P. A., & Yavitz, A. (2010). The rate of return to the HighScope Perry Preschool Program. Journal of public Economics, 94(1-2), 114-128.

Kline, P., & Walters, C. R. (2016). Evaluating public programs with close substitutes: The case of Head Start. The Quarterly Journal of Economics, 131(4), 1795-1848.

Lundborg, P., Rooth, D. O., & Alex-Petersen, J. (2022). Long-term effects of childhood nutrition: evidence from a school lunch reform. The Review of Economic Studies, 89(2), 876-908.

Save the Children (2022). Garantizar comedor escolar sano y gratuito a toda la infancia en riesgo de pobreza.